خاورمیانه در آستانه تحول: چشم‌انداز اقتصادی و ژئوپلیتیکی پس از رفع تحریم‌های ایران

نوشته دکتر پویان قمری، اقتصاددان و نظریه پرداز سوئیسی

شما می توانید به پادکست این مقاله در اسپاتیفای گوش دهید

I. خلاصه اجرایی: نگاهی آینده‌نگرانه به ایران پس از تحریم‌ها و خاورمیانه

احتمال برداشتن تحریم‌های بین‌المللی علیه ایران، یک گذرگاه مهم به شمار می‌رود و نویدبخش زنجیره‌ای از اثرات تحول‌آفرین در سراسر خاورمیانه و درون خود ایران است. این گزارش پیش‌بینی می‌کند که چنین رویدادی، فرصت‌های اقتصادی چشمگیری را به وجود خواهد آورد، هرچند که این فرصت‌ها به شکلی نابرابر توزیع خواهند شد. اقتصاد ایران که مدت‌ها تحت فشار بوده، برای دوره‌ای از رونق دوباره آماده می‌شود، رونقی که ناشی از احیای بخش نفت و گاز و پیوستن دوباره به نظام‌های مالی جهانی خواهد بود. با این حال، این ظهور دوباره اقتصادی به میزان زیادی تحت تأثیر موانع ساختاری عمیق در داخل ایران، از جمله مشکلات مدیریتی و منافع اقتصادی ریشه‌دار، قرار خواهد گرفت.

برای کشورهای همسایه، پیامدها گوناگون است. کشورهای صادرکننده نفت، به ویژه در شورای همکاری خلیج فارس، با احتمال افزایش رقابت و پایین آمدن قیمت‌های جهانی انرژی روبرو هستند که می‌تواند تلاش‌های آن‌ها برای گوناگون‌سازی اقتصادشان را سرعت ببخشد. در مقابل، کشورهایی که پیوندهای تجاری قوی یا نیاز به واردات انرژی دارند، مانند ترکیه و عراق، ممکن است راه‌های تازه‌ای برای همکاری اقتصادی پیدا کرده و از یک ایران با اقتصاد پویاتر سود ببرند. رسمی شدن تجارت و دور شدن از راه‌های غیرقانونی که به دلیل تحریم‌ها ضروری شده بودند، احتمالاً اقتصادهای مرزی را تغییر داده و شفافیت اقتصادی منطقه را بیشتر می‌کند.

از نظر ژئوپلیتیک، منطقه برای یک تنظیم دوباره‌ی مهم آماده می‌شود. نوع سیاست خارجی ایران یک عامل حیاتی خواهد بود؛ یک ایران با اقتصاد احیاشده می‌تواند راه تعامل منطقه‌ای سنجیده را برگزیند و باعث کاهش تنش و همکاری شود، یا می‌تواند از منابع تازه‌اش برای تقویت نفوذ راهبردی و پشتیبانی از هم‌پیمانان منطقه‌ای خود بهره ببرد. اتحادها و رقابت‌های کنونی، به ویژه شامل عربستان سعودی، ترکیه و اسرائیل، مورد آزمایش قرار گرفته و احتمالاً شکل تازه‌ای به خود خواهند گرفت. چگونگی نقش‌آفرینی قدرت‌های بزرگ در منطقه – به ویژه نقش‌های ایالات متحده، چین و روسیه – نیز با ایران پس از تحریم‌ها سازگار خواهد شد.

در داخل ایران، ممکن است تغییراتی در جریان‌های سیاسی و اجتماعی آن رخ دهد. بهبودهای اقتصادی می‌تواند انتظارات مردم و توازن قدرت بین گروه‌های مختلف سیاسی، از جمله اصلاح‌طلبان، تندروها و سپاه پاسداران انقلاب اسلامی پرنفوذ را دگرگون کند. در حالی که کاهش فشارهای اقتصادی ممکن است برخی از دلایل نارضایتی اجتماعی را کم کند، می‌تواند خواست برای آزادی‌های بیشتر و پاسخگویی را نیز افزایش دهد.

این گزارش داده‌های کنونی و تحلیل‌های کارشناسان را گردآوری کرده تا یک ارزیابی آینده‌نگرانه از این تغییرات پیچیده و به هم پیوسته ارائه دهد. این گزارش تأکید می‌کند که در حالی که برداشتن تحریم‌ها راهی به سوی عادی‌سازی اقتصادی و تغییر پویایی‌های منطقه‌ای نشان می‌دهد، مسیر نهایی توسط عوامل پیچیده داخلی در ایران، انتخاب‌های راهبردی بازیگران منطقه‌ای و جهانی و مدیریت موفقیت‌آمیز تنش‌های ژئوپلیتیکی پایدار شکل خواهد گرفت.

II. بن‌بست کنونی: شناخت ساختار تحریم‌ها و راه‌های کاهش آن

چشم‌انداز برداشتن تحریم‌ها علیه ایران نیازمند شناخت دقیق اقدامات محدودکننده کنونی و فضای پیچیده دیپلماتیک پیرامون کاهش احتمالی آن‌ها است. نظام تحریم‌های کنونی، شبکه‌ای درهم‌تنیده است که توسط بازیگران بین‌المللی گوناگون در طول دهه‌ها ایجاد شده و جنبه‌های مختلف اقتصاد و رفتار ایران را هدف قرار داده است.

A. شبکه‌ی چندلایه‌ی تحریم‌های بین‌المللی علیه ایران (آمریکا، اتحادیه اروپا، سازمان ملل: گستره، دلیل، اجرا)

ساختار تحریم‌های هدفمند علیه ایران از گسترده‌ترین و پیچیده‌ترین ساختارهای جهانی است که شامل آمریکا، اتحادیه اروپا و سازمان ملل می‌شود. این اقدامات از زمان اشغال سفارت آمریکا در تهران در سال ۱۳۵۸ خورشیدی تکامل یافته و برای رسیدگی به نگرانی‌ها درباره‌ی برنامه‌ی هسته‌ای ایران، حمایت از گروه‌هایی که سازمان‌های تروریستی شناخته شده‌اند، توسعه‌ی موشک‌های بالستیک، دخالت‌های بی‌ثبات‌کننده‌ی منطقه‌ای و نقض حقوق بشر به طور چشمگیری افزایش یافته است.

تحریم‌های آمریکا:

تحریم‌های آمریکا به ویژه جامع است و شامل تحریم‌های اولیه (محدود کردن افراد و نهادهای آمریکایی) و تحریم‌های ثانویه (هدف قرار دادن نهادهای غیرآمریکایی) می‌شود. بخش‌های کلیدی هدف قرار گرفته شامل نفت، گاز، پتروشیمی، امور مالی، کشتیرانی، ساخت و ساز، معدن، نساجی، خودروسازی و تولید است. سپاه پاسداران انقلاب اسلامی و نهادهای وابسته به آن به شدت تحریم شده‌اند. کارزار “فشار حداکثری” که با تقویت‌های قانونی مانند قانون SHIP، قانون Fight CRIME و قانون MAHSA گسترش یافته است، هدف آن کاهش درآمدهای ایران است. دفتر کنترل دارایی‌های خارجی (OFAC) نهاد اصلی اجرای تحریم‌ها است که افراد و نهادها را مشخص کرده و دارایی‌های آن‌ها را در حوزه‌ی قضایی آمریکا مسدود می‌کند. معافیت‌های بشردوستانه و مجوزهای عمومی، مانند صادرات تجهیزات مخابراتی، وجود دارد.

تحریم‌های اتحادیه اروپا:

اقدامات محدودکننده‌ی اتحادیه اروپا اغلب با قطعنامه‌های سازمان ملل همسو است اما شامل تحریم‌های مستقل نیز می‌شود که به گسترش سلاح‌های هسته‌ای، نقض حقوق بشر و حمایت نظامی ایران از جنگ روسیه در اوکراین می‌پردازد. اقدامات اتحادیه اروپا شامل مسدود کردن دارایی‌ها، ممنوعیت سفر و محدودیت‌های صادرات تجهیزات دومنظوره و سرکوب داخلی است. ابزارهای کلیدی شامل مقررات شورای (اتحادیه اروپا) شماره ۳۵۹/۲۰۱۱ و تصمیم شورا ۲۰۱۱/۲۳۵/CFSP است. در سال ۲۰۲۴، اتحادیه اروپا ممنوعیت‌های صادراتی را در واکنش به دخالت ایران در اوکراین گسترش داد.

تحریم‌های سازمان ملل:

بسیاری از تحریم‌های سازمان ملل در سال ۱۳۹۴ خورشیدی تحت برجام برداشته شد، اما سازوکار “بازگشت فوری” (قطعنامه ۲۲۳۱ شورای امنیت سازمان ملل) اجازه می‌دهد در صورت عدم پایبندی ایران، دوباره اعمال شوند، ابزاری که تا مهرماه ۱۴۰۴ خورشیدی در دسترس است. سه کشور اروپایی (فرانسه، آلمان، بریتانیا) آمادگی خود را برای فعال کردن سازوکار بازگشت فوری در صورت لزوم حفظ کرده‌اند. ماهیت هم‌پوشانی این تحریم‌ها به این معنی است که برداشتن آن‌ها پیچیده است و نیازمند اقدام هماهنگ و مرحله‌ای است. بسیاری از نهادهای ایرانی تحت چندین مرجع مشخص شده‌اند؛ برخی از تحریم‌ها (به عنوان مثال، برای تروریسم یا حقوق بشر) ممکن است حتی در صورت حل شدن مسائل هسته‌ای نیز پابرجا بمانند. تحریم‌های اخیر حقوق بشر، فعالیت‌های سایبری و حمایت از نیروهای نیابتی را هدف قرار داده و بر گستردگی نگرانی‌ها تأکید می‌کند. بند بازگشت فوری به قدرت‌های غربی اهرم فشار مداوم می‌دهد و به مذاکرات فوریت می‌بخشد.

جدول ۱: مروری بر تحریم‌های کلیدی کنونی علیه ایران (تا اوایل سال ۱۴۰۴ خورشیدی)

B. جریان‌های پنهان دیپلماتیک: وضعیت مذاکرات، نقاط اختلاف و پتانسیل برداشتن تحریم‌ها

تلاش‌های دیپلماتیک، به ویژه در سال ۱۴۰۴ خورشیدی، شاهد گفتگوهای غیرمستقیم آمریکا و ایران (با میانجی‌گری عمان و دیگران) با تمرکز بر محدودیت‌های غنی‌سازی اورانیوم، ذخایر هسته‌ای و بازرسی‌های آژانس بین‌المللی انرژی اتمی بوده است. آمریکا فشار اقتصادی و حتی نظامی را به عنوان اهرم فشار حفظ می‌کند، در حالی که ایران خواستار برداشتن “غیرقابل بازگشت” تحریم‌ها و تضمین‌های قوی پس از خروج آمریکا از برجام در سال ۱۳۹۷ خورشیدی است. سیاست‌های داخلی در هر دو طرف، انعطاف‌پذیری را محدود می‌کند: اصلاح‌طلبان ایرانی برای دیپلماسی تبلیغ می‌کنند؛ تندروها و سپاه پاسداران همچنان بدبین هستند. دولت‌های آمریکا با محدودیت‌های سیاسی خود و نگرانی‌های هم‌پیمانان (به ویژه اسرائیل) روبرو هستند.

دستیابی به یک پیشرفت کامل در آینده‌ی نزدیک بعید است. رویکرد مرحله‌ای محتمل‌تر است: کاهش جزئی تحریم‌ها در ازای اقدامات تدریجی و قابل راستی‌آزمایی ایران. پیشنهادهای اخیر آمریکا برای کاهش مرحله‌ای و پیشنهادهای ایران برای محدود کردن غنی‌سازی در سطح ۵ درصد نشان‌دهنده‌ی این واقع‌گرایی است. یک توافق موقت همچنین می‌تواند بازگشت فوری تحریم‌های سازمان ملل را که در مهرماه ۱۴۰۴ خورشیدی قریب‌الوقوع است، به تأخیر بیندازد یا از آن جلوگیری کند.

III. ایران در حال ظهور دوباره: تحول اقتصادی پیش‌بینی‌شده و چالش‌های داخلی پایدار

برداشتن تحریم‌های بین‌المللی، حتی اگر جزئی و مرحله‌ای باشد، باعث تحول اقتصادی چشمگیری در داخل ایران خواهد شد. با این حال، عمق و پایداری بهبودی به تعامل ظریف بین فرصت‌های جدید و موانع داخلی پایدار بستگی خواهد داشت.

A. احیای بخش‌های اصلی: نفت، گاز و نظام مالی

فوری‌ترین و چشمگیرترین سود برداشتن تحریم‌ها، احیای بخش نفت و گاز ایران و پیوستن دوباره‌ی آن به نظام مالی جهانی خواهد بود. بازگشت خرید نفت توسط اتحادیه اروپا و دسترسی به نظام‌های پرداخت مانند سوئیفت، باعث یک افزایش اولیه‌ی شدید خواهد شد. تولید نفت سرکوب‌شده‌ی ایران (در حال حاضر ۲.۱ تا ۳.۱۵ میلیون بشکه در روز) می‌تواند ظرف یک سال به سطح پیش از تحریم‌ها یعنی ۳.۸ میلیون بشکه برسد. صندوق بین‌المللی پول پیش‌بینی می‌کند که تولید نفت در سال اول ۰.۶ میلیون بشکه در روز افزایش یابد که به طور بالقوه ۱۰ تا ۱۵ میلیارد دلار درآمد سالانه‌ی اضافی ایجاد می‌کند. بانک جهانی پیش‌بینی می‌کند در صورت بازگشت صادرات ایران به اتحادیه اروپا، قیمت‌های جهانی نفت می‌تواند ۱۳ درصد کاهش یابد.

بازگرداندن دسترسی به سوئیفت هزینه‌های معامله را کاهش می‌دهد، تأمین مالی تجارت را آسان می‌کند و به ایران اجازه می‌دهد دارایی‌های مسدودشده‌ی خود را به کشور بازگرداند. ریال که تحت تحریم‌ها آسیب دیده است، می‌تواند به طور چشمگیری تقویت شود – مذاکرات گذشته به تنهایی باعث افزایش قیمت‌ها شده است – اگرچه در صورت باقی ماندن تحریم‌های بازگشت فوری یا دیگر محدودیت‌ها، خطراتی وجود دارد. بهبودی کامل بخش انرژی نیازمند سرمایه‌گذاری چشمگیری است: شرکت ملی نفت ایران بیش از ۱۳۵ میلیارد دلار برای نوسازی زیرساخت‌ها پیش‌بینی کرده است. جذب این سرمایه نه تنها به برداشتن تحریم‌ها بلکه به توانایی ایران در تضمین ثبات ژئوپلیتیکی و ایجاد یک فضای سرمایه‌گذاری مطلوب بستگی خواهد داشت. خطر “بیماری هلندی” وجود دارد – رونق بخش منابع می‌تواند به رقابت‌پذیری در دیگر بخش‌ها آسیب برساند. بدون مدیریت مالی و پولی درست، ایران می‌تواند با تورم دوباره یا دیگر عدم تعادل‌های اقتصاد کلان روبرو شود.

B. فراتر از نفت: گوناگون‌سازی تجارت، سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی و رشد گسترده‌تر

در حالی که نفت و گاز محرک اصلی بهبودی اولیه خواهند بود، برداشتن تحریم‌ها پتانسیل رشد در بخش‌های معدن، هواپیمایی، مخابرات، ساخت و ساز، تولید (از جمله خودروسازی و نساجی) و گردشگری را نیز دارد. مطالعات تخمین می‌زنند که تا ۶۱ میلیارد دلار می‌تواند سالانه به تجارت اضافه شود و در قیمت‌های ۵۰ دلار برای هر بشکه نفت، افزایش ۳۲ درصدی در تولید ناخالص داخلی امکان‌پذیر است. صندوق بین‌المللی پول رشد تولید ناخالص داخلی بیش از ۴ درصد را پس از برداشتن تحریم‌ها پیش‌بینی می‌کند، اگرچه پایداری آن به موفقیت در بخش غیرنفتی بستگی دارد.

ایجاد شغل می‌تواند قابل توجه باشد، به ویژه برای جوانان ایران (که نرخ بیکاری آن‌ها بیش از ۲۰ درصد است). تحریم‌ها بسیاری را به کار غیررسمی سوق داده است؛ سرمایه‌گذاری و تجارت تازه می‌تواند به تدریج اشتغال را رسمی کند.

انتظار می‌رود تورم – که اغلب بالای ۳۰-۴۰ درصد بوده است – با ثبات ارز و دسترسی بهتر به واردات کاهش یابد، اگرچه سرعت کاهش تورم به نظم سیاست‌گذاری بستگی خواهد داشت. اما سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی به چیزی بیش از برداشتن تحریم‌ها بستگی دارد. بوروکراسی دست‌وپاگیر، عدم شفافیت نظارتی، فساد و تسلط نهادهای شبه‌دولتی (از جمله سپاه پاسداران) مدت‌هاست که سرمایه‌گذاران را دلسرد کرده است. حتی پس از برجام ۱۳۹۴ خورشیدی، این مشکلات همچنان ادامه داشت. یک “مافیای تحریم” از نظام کنونی سود می‌برد و ممکن است در برابر اصلاحات مقاومت کند. دهه‌ها انزوا باعث “فرار مغزها” و تضعیف نیروی کار شده است. معکوس کردن این روند و بازگرداندن پیوندهای تولید با زنجیره‌های ارزش جهانی نیازمند زمان و تغییرات سیاستی چشمگیری خواهد بود.

C. سنگینی گذشته: مسائل ساختاری اقتصادی، حکمرانی و “مافیای تحریم”

حتی با برداشتن کامل تحریم‌ها، مسیر ایران به سوی رونق پایدار مملو از موانع داخلی است. سیاست‌های دولت‌محور و دوره‌های انزوا، ضعف‌های ریشه‌داری را ایجاد کرده است، از وابستگی به نفت (“بیماری هلندی”) گرفته تا بانکداری و صنعت منسوخ و فساد گسترده. ناکارآمدی بوروکراتیک، فقدان شفافیت و یک “مافیای تحریم” (شبکه‌هایی که از تجارت غیرقانونی سود می‌برند، تخمین زده شده ۱۵ میلیارد دلار در سال) در برابر آزادسازی مقاومت کرده و اصلاحات واقعی را تهدید خواهند کرد.

نقش عمیق سپاه پاسداران در اقتصاد – که ساخت و ساز، انرژی، مخابرات و تولید را در بر می‌گیرد – سرمایه‌گذاری خارجی و شفافیت را پیچیده می‌کند. بدون مقابله با منافع ذی‌نفعان و اصلاح اساسی حکمرانی، هرگونه بهبودی اقتصادی در معرض خطر شکننده و کوتاه‌مدت بودن قرار دارد و بار دیگر در برابر شوک‌های قیمت نفت آسیب‌پذیر خواهد بود.

IV. امواج در سراسر منطقه: تأثیرات اقتصادی بر همسایگان ایران

ادغام مجدد ایران در اقتصاد جهانی به صورت مجزا رخ نخواهد داد. اثرات آن در سراسر خاورمیانه و مناطق مجاور طنین‌انداز شده و بازارهای انرژی، تجارت، جریان‌های سرمایه‌گذاری را تغییر داده و هم فرصت‌ها و هم خطراتی را برای همسایگانش ایجاد خواهد کرد.

A. تغییر شکل بازارهای منطقه‌ای انرژی و وابستگی‌های اقتصادی متقابل

انتظار می‌رود بازگشت ایران به عنوان یک صادرکننده‌ی بزرگ نفت، عرضه‌ی جهانی را افزایش داده و قیمت‌های نفت را ۵ تا ۱۳ درصد کاهش دهد. برای صادرکنندگان خالص نفت در خلیج فارس (عربستان سعودی، امارات متحده عربی، کویت، قطر، بحرین، عمان) و عراق، این به معنای کاهش درآمد و رقابت شدیدتر است و احتمالاً جنگ‌های قیمتی را به راه انداخته یا برنامه‌های گوناگون‌سازی اقتصادی را تسریع می‌کند. برای واردکنندگان نفت، هزینه‌های پایین‌تر انرژی یک مزیت است.

گاز طبیعی ایران نیز می‌تواند توازن منطقه‌ای را تغییر دهد. سرمایه‌گذاری موفق می‌تواند ایران را به چالشی برای قطر در بازارهای گاز طبیعی مایع و جاه‌طلبی‌های روسیه برای تأمین ترکیه و اروپا تبدیل کند. انسجام اوپک پلاس ممکن است مورد آزمایش قرار گیرد زیرا ایران، احتمالاً مشتاق بازپس‌گیری سهم بازار، می‌تواند راهبردهای صادراتی تهاجمی را دنبال کند.

B. تأثیرات دوجانبه: همسایگان کلیدی

عراق:

عراق که به شدت به گاز و برق ایران وابسته است، می‌تواند پس از تحریم‌ها شاهد عرضه‌ی پایدارتر و ارزان‌تر باشد و کمبود برق را کاهش دهد. با این حال، تعمیق وابستگی به تهران خطر تضعیف توسعه‌ی انرژی و حاکمیت خود عراق را به همراه دارد.

ترکیه:

ایران یک شریک مهم انرژی و تجاری برای ترکیه است. کاهش تحریم‌ها می‌تواند به تحقق هدف تجاری ۳۰ میلیارد دلاری کمک کرده و جاه‌طلبی‌های ترکیه را به عنوان یک مرکز ترانزیت انرژی تقویت کند، اما رقابت در تولید و زیرساخت‌های منطقه‌ای را نیز تشدید می‌کند.

امارات متحده عربی:

نقش دبی به عنوان مرکز تجاری/مالی ایران ممکن است بیشتر گسترش یابد و صادرات غیرنفتی و خدمات را تقویت کند، اما کاهش قیمت نفت می‌تواند به درآمدها ضربه بزند. افزایش رقابت ایران در پتروشیمی و املاک و مستغلات و همچنین بررسی دقیق‌تر کنترل‌های پولشویی محتمل است.

عربستان سعودی:

عربستان سعودی به عنوان بزرگ‌ترین صادرکننده‌ی نفت جهان، با رقابت مستقیم، از دست دادن درآمد و چالش‌های سهم بازار، به ویژه در آسیا، روبرو است. تنش‌زدایی اخیر با میانجی‌گری چین با ایران ممکن است مورد آزمایش قرار گیرد؛ هر دو کشور ممکن است برای سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی و رهبری بخش غیرنفتی رقابت کنند.

افغانستان و پاکستان:

افغانستان از طریق بندر چابهار به دسترسی حیاتی به اقیانوس هند دست می‌یابد و وابستگی به پاکستان را کاهش داده و امنیت غذایی را افزایش می‌دهد. پاکستان سرانجام می‌تواند خط لوله‌ی ایران-پاکستان را تکمیل کرده و امنیت انرژی را تقویت کند، اما تأمین مالی و ژئوپلیتیک همچنان موانع هستند.

دریای خزر و آسیای مرکزی:

کاهش تحریم‌ها ایران را به یک مرکز ترانزیت حیاتی برای کشورهای محصور در خشکی آسیای مرکزی تبدیل می‌کند و باعث تقویت کریدور حمل و نقل شمال-جنوب و ادغام اقتصادی منطقه‌ای می‌شود، اما نیازمند سرمایه‌گذاری و هماهنگی عمده در زیرساخت‌ها است.

C. اثر رسمی‌سازی: از تجارت غیررسمی به تجارت تنظیم‌شده

تحریم‌ها باعث ایجاد یک اقتصاد سایه‌ی گسترده شده است – صادرات نفت از طریق ناوگان مخفی، قاچاق گسترده و تجارت غیرقانونی مرزی. کاهش تحریم‌ها انگیزه برای چنین فعالیت‌هایی را کاهش داده و تجارت را به کانال‌های رسمی و شفاف منتقل می‌کند و درآمد گمرکی/مالیاتی و داده‌های اقتصادی را بهبود می‌بخشد. با این حال، کسانی که از وضعیت موجود سود می‌برند ممکن است در برابر تغییر مقاومت کنند و برخی از مناطق مرزی با کاهش تجارت غیررسمی دچار اختلال خواهند شد.

جدول ۳: تأثیرات اقتصادی مقایسه‌ای بر کشورهای همسایه‌ی کلیدی پس از کاهش تحریم‌های ایران